Os desafios da adaptação às mudanças climáticas globais

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INTRODUÇÃO

Este artigo tem como base o trabalho realizado para o desenvolvimento do projeto “Pesquisa e Desenvolvimento para a Produção de Álcool e as mudanças climáticas globais”[3] que integra o temático “Geração de Cenários de Produção de Álcool como Apoio para a Formulação de Políticas Públicas Aplicadas à Adaptação do Setor Sucroalcooleiro Nacional às Mudanças Climáticas – ALCSCENS”[4], financiado pela Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (Fapesp), que promove o Programa de Pesquisa sobre Mudanças Climáticas Globais (PFPMCG).

A discussão aqui proposta ancora-se na interpretação de que as mudanças climáticas possuem causa antrópica, ou seja, o aquecimento do planeta está sendo provocado pelas ações humanas, mais especificamente pelo desenvolvimento industrial e econômico intensificados após a Primeira Revolução Industrial. Os gases de efeito estufa, liberados desde então, vêm se acumulando na atmosfera do planeta e alterando, de maneira estatisticamente significativa, tanto as condições climáticas médias (como temperatura e umidade) quanto a variabilidade climática.

O Painel Intergovernamental de Mudanças Climáticas (IPCC), através de relatórios periódicos com previsões sobre as alterações do clima, tem sublinhado que medidas de mitigação e adaptação são urgentes e variam de acordo com o grau de vulnerabilidade e a capacidade de adaptação do país ou região. Em geral, países em desenvolvimento tendem a ter menor capacidade de adaptação por limitação de recursos, os setores agrícolas são mais vulneráveis, dada a sua dependência direta do clima, e as pequenas localidades costeiras ou em encostas de morros estão mais expostas e, portanto, são igualmente mais vulneráveis aos eventos climáticos. Assim, cada situação deve ser analisada individualmente e as ações de adaptação planejadas para minimizar os possíveis prejuízos.

Desta forma, o objetivo aqui é ressaltar a complexidade que envolve a adaptação às mudanças climáticas e refletir sobre os desafios que envolvem a implementação de ações nesse sentido. Para isso, a próxima sessão apresenta a definição de adaptação às mudanças climáticas e explica a necessidade de implementação de ações. A terceira sessão aborda a questão temporal relativa ao momento de adaptar, enquanto a sessão quatro traz os desafios para os formuladores de políticas. A última sessão apresenta as considerações finais.

 

ADAPTAR A QUÊ E POR QUÊ?

A adaptação às mudanças climáticas deve ser guiada pelos cenários climáticos que vêm sendo apresentados à sociedade pela comunidade científica. Os cenários contidos no Quinto Relatório de Avaliação (AR5) do IPCC (2014) tem como base um sistema de previsão mais completo que o utilizado nos relatórios anteriores, pois considera os impactos das emissões, ou seja, o quanto haverá de alteração no balanço de radiação do sistema terrestre.

Dos cinco cenários construídos neste relatório, o cenário mais otimista prevê que o sistema terrestre armazenará 2,6 watts por metro quadrado (W/m²) adicionais e, assim, o aumento da temperatura terrestre poderia variar entre 0,3 °C e 1,7 °C de 2010 até 2100, e o nível do mar poderia subir entre 26 e 55 centímetros ao longo deste século. Para que esse cenário acontecesse, seria preciso estabilizar as concentrações de gases do efeito estufa nos próximos 10 anos e atuar para sua remoção da atmosfera. Ainda assim, os modelos indicam um aumento adicional de quase 2 °C na temperatura. O pior cenário, no qual as emissões continuam a crescer em ritmo acelerado, prevê um armazenamento adicional de 8,5 W/m². Em tal situação, a superfície da Terra poderia aquecer entre 2,6 °C e 4,8 °C ao longo deste século, fazendo com que o nível dos oceanos aumentasse entre 45 e 82 centímetros.

Estes cenários servem para estimar o grau de impacto que as mudanças do clima causarão em setores e regiões determinados e para que, assim, a sociedade possa se preparar para enfrentá-los. Todavia, há uma inércia nos sistemas sociais e geofísicos e, mesmo com uma ação global agressiva para reduzir as emissões, o clima continuaria a mudar em razão das emissões de décadas anteriores, ou seja, ainda que ações imediatas fossem desencadeadas para interromper o aumento das emissões dos gases de efeito estufa, a inércia do sistema climático é tal que 0,5°C ou mais de aquecimento global médio acima dos níveis atuais ainda ocorreria (INTERGOVERNMENTAL PANEL ON CLIMATE CHANGE – AR4, 2007). Assim, a inevitabilidade da mudança do clima força todos os países a buscarem estratégias individuais de adaptação.

Contudo, ao contrário da mitigação, cujas ações individuais afetam os demais países do globo, tanto os custos quanto os benefícios das ações de adaptação recaem sobre cada país. A decisão do Brasil de investir muito, pouco ou nada em adaptação só terá efeitos sobre o próprio país. Segundo Barry Smit et al. (2000), a adaptação representa os ajustes nos sistemas socioeconômico e ambiental em resposta a um estímulo climático atual ou esperado, seus efeitos e impactos. Dessa forma, a intensidade com que os sistemas naturais, a oferta de alimentos e o desenvolvimento sustentável serão afetados dependerão, em parte, da magnitude, velocidade e natureza da mudança do clima, mas, também, da capacidade dos sistemas afetados se adaptarem. A ação passa pela escolha do país em implementar ou não políticas públicas voltadas para a adaptação, da mesma forma que os prejuízos da inação recairão somente sobre ele.

As ações de adaptação devem ocorrer a partir da identificação de alguns elementos no sistema em análise (INTERGOVERNMENTAL PANEL ON CLIMATE CHANGE – AR4, 2007): i) a sensibilidade, isto é, o grau em que um sistema é afetado, negativamente ou positivamente, pelos estímulos relacionados ao clima. Cada estímulo engloba todos os elementos das mudanças climáticas, incluindo características importantes do clima tais como: variabilidade climática, frequência e magnitude dos extremos. ii) a vulnerabilidade, definida como o grau de susceptibilidade de um sistema ou da sua incapacidade de lidar com os efeitos adversos da mudança climática. Assim, ao explicitar opções de adaptação, deve-se considerar as condições socioculturais subjacentes (WOLF, 2011).

A capacidade de adaptação depende de fatores como riqueza, tecnologia, educação, informação, habilidades e acesso a recursos escassos, já que o termo representa a capacidade de um sistema se ajustar às mudanças climáticas, moderar danos potenciais, tirar vantagem de oportunidades ou enfrentar suas consequências (INTERGOVERNMENTAL PANEL ON CLIMATE CHANGE – AR4, 2007).

Quanto maior a sensibilidade dos meios de subsistência aos efeitos do clima, combinados com a menor capacidade de enfrentá-los, maior é a suscetibilidade ao seu impacto. Os países em desenvolvimento são desproporcionalmente mais vulneráveis às mudanças climáticas e, prepará-las para os impactos da intensificação da variabilidade do clima, representa um novo desafio ao cumprimento das metas de desenvolvimento. Decisões socioeconômicas e relativas às políticas tecnológicas tomadas sem considerar as questões climáticas trazem implicações significativas para a política do clima e os efeitos das mudanças climáticas. Desta forma, é importante que as metas de desenvolvimento sejam moldadas considerando as questões ambientais e climáticas.

A figura 1 representa uma estrutura integrada de adaptação, apresentada no terceiro relatório do IPCC (2001). Essa figura ressalta a importância de haver coordenação na implementação de medidas de desenvolvimento econômico que trabalhem a mitigação, para redução progressiva das emissões, e a adaptação, paralelamente, com medidas que diminuam os prejuízos causados pelo clima nos sistemas humano e natural. As ações conjuntas de mitigação e adaptação promoveriam um círculo vicioso positivo, atuando para diminuir os prejuízos das variações climáticas em curto e médio prazo sobre a sociedade, e para enfraquecer a intensidade das mudanças climáticas em longo prazo, dado que os esforços de mitigação atuariam na estabilização das concentrações de gases na atmosfera.

 

Figura 1 – Estrutura integrada da adaptação, adaptado de IPCC (AR3, 2001).

 

QUANDO IMPLEMENTAR MEDIDAS DE ADAPTAÇÃO?

Na formulação de políticas, a adaptação deve ser vista em três níveis, cujas respostas se interligam com as prioridades de desenvolvimento dos países (INTERGOVERNMENTAL PANEL ON CLIMATE CHANGE – AR4, 2007):

1. adaptação à variabilidade atual: evidência direta e alguns dos efeitos adversos envolvidos; pode reforçar a resiliência das sociedades, permitindo-lhes lidar com outras consequências das alterações climáticas.
2. adaptação em médio prazo e observação das tendências climáticas de longo prazo: dada a evidência crescente de tendências de longo prazo nos padrões do clima.

• planejamento antecipado em resposta aos cenários prospectivos da mudança climática em longo prazo: investimentos de rotina e decisões de infraestrutura que deixam uma pegada de várias décadas ou mais e podem, portanto, necessitar incorporar cenários de mudanças climáticas futuras.

Uma política de adaptação às mudanças climáticas que seja completa deve conter medidas relacionadas aos três níveis de ação e sempre trabalhará com um certo grau de incerteza. A incerteza relacionada à ciência do clima e às projeções climáticas tem forte influência sobre as análises econômicas e sobre a formulação de políticas. As decisões de ação estarão sujeitas a dois tipos de risco: i.) o de nada fazer e futuramente deparar-se com um impacto não previsto; ii.) o de decidir por uma ação preventiva que se mostre futuramente desnecessária.

James Ford e Lea Berrang-Ford (2011) argumentam que as oportunidades para a adaptação existem e cabem em planos de gestão de policemakers, os quais, direta ou indiretamente, já lidam com as mudanças do clima em suas decisões há muito tempo. A questão, hoje, é a magnitude e a frequência da variabilidade climática, que deverão se intensificar, e as capacitações que devem ser desenvolvidas em muitos setores, fornecendo a base para enfrentá-las.

Stéphane Isoard (2011) afirma que o suporte político é um catalisador chave para iniciar, dirigir e coordenar a adaptação às mudanças climáticas, promovendo um plano estratégico para ação efetiva. As políticas adaptativas geralmente são reativas, refletindo respostas a eventos extremos ou a riscos naturais – a motivação da demanda para a ação pelas autoridades públicas acontece ex post, ou seja, após a ocorrência do fenômeno climático.

O momento de implementação das políticas de adaptação também acaba por ligar-se à superação de algumas barreiras no processo de planejamento, que, para Isoard (2011), podem envolver conhecimento científico limitado e incerteza sobre os impactos locais da mudança climática futura; carência de planejamento de longo prazo para as estratégias, coordenação e uso de ferramentas de gestão que considerem a mudança climática ao nível da região ou de bacias hidrográficas e entre setores; e falha em considerar as mudanças climáticas explicitamente nos planos de gestão.

A adaptação deve permear todas as áreas de política e não somente a ambiental, decisões de investimento que não considerem a mitigação e a adaptação podem gerar um locking de muitos anos no desenvolvimento regional ou nacional. Assim, o sucesso das estratégias de adaptação também envolverá adaptar as ações para as condições climáticas regionais específicas, nos contextos setoriais, políticos e socioeconômicos; assegurar o diálogo entre os interessados, através de estruturas cooperativas e de transferência de conhecimento; e monitorar o progresso para suportar revisões regulares dos objetivos de política e a inclusão de novas informações científicas quando estas estiverem disponíveis (ISOARD, 2011).

O processo de ordenamento das opções de adaptação, portanto, devem envolver stakeholders apropriados nos níveis regional, nacional ou setorial, para refletir as especificidades da região vulnerável, setor, ou comunidade, em ambos os termos, espacial e temporal. A adaptação ocorrerá, em grande medida, em âmbito descentralizado, assim a eficiência das medidas de adaptação individual depende das condiçoes locais e da habilidade de levá-las em consideração.

 

QUAIS OS DESAFIOS À IMPLEMENTAÇÃO DAS AÇÕES DE ADAPTAÇÃO?

Um dos principais desafios à implementação das políticas de adaptação refere-se aos custos financeiros. Para Ford e Berrang-Ford (2011), os custos da adaptação, em geral considerados elevados, são apenas uma fração do Produto Interno Bruto (PIB) global, e, se comparados aos prejuízos potenciais, são totalmente factíveis. Estima-se que para cada dólar não gasto com a adaptação hoje, serão gastos quatro dólares no futuro em virtude dos prejuízos causados.

Segundo Ruth Aisabokhae, Bruce McCarl e Yuquan Zhang (2011), é esperado que o custo da adaptação nos países em desenvolvimento seja maior do que o demonstrado em estudos por causa da limitação de capital, de financiamento de pesquisa e extensão, de investimentos em infraestrutura e capacidade institucional. Estes fatores (entre outros) precisam transpassar o déficit de desenvolvimento que impacta intensamente a habilidade destes países se adaptarem às mudanças climáticas quando comparados aos países com elevado rendimento.

Outros elementos também podem afetar a habilidade dos países se adaptarem às mudanças climáticas (FORD; BERRANG-FORD, 2011):

• Deficit de informação: a adaptação requer reconhecimento da necessidade de se adaptar, conhecimento sobre as opções disponíveis, sobre a capacidade de acessá-las, e a habilidade para implementar as mais adequadas; para setores específicos e para níveis locais ou regionais, o déficit entre o que é preciso saber para facilitar a adaptação e o que se sabe (“o deficit da adaptação”) é particularmente grande;
• Recursos econômicos: afetam a vulnerabilidade à mudança climática por meio de suas implicações sobre a capacidade institucional e a habilidade dos chefes de família em se prevenir, preparar, evitar e se recuperar dos prejuízos relacionados ao clima;
• Capacidade institucional: habilidade para identificar, reconhecer, avaliar, antecipar e responder aos riscos climáticos, incluindo aqueles associados à mudança climática. Fraquezas institucionais verticais, incluindo o fluxo de informação entre decision-makers em diferentes escalas, e desafios horizontais, incluindo jurisdição inespecífica e conflituosa, força política, e rotinas institucionais defensivas, sobrecarregam a capacidade institucional com dramáticas consequências;
• Capacidade tecnológica: disponibilidade e acessibilidade da tecnologia, em vários níveis, afetarão a vulnerabilidade à mudança climática, atuando como proteção aos efeitos das mudanças climáticas e fornecendo uma forte base ao planejamento adaptativo. Entretanto, o acesso à tecnologia é frequentemente desigual e pode criar novas vulnerabilidades;
• Desafios políticos: a mudança climática implicará na emergência de riscos que transporão fronteiras, se extenderão sobre múltiplas escalas espaciotemporais, e se expandirão por jurisdições de vários departamentos governamentais; tratar estes riscos requererá a criação de novas estruturas de governança, o que inclui aumentar a participação das pessoas vulneráveis na tomada de decisão, aumentar responsabilidades e compromissos financeiros, e implicará decisões potencialmente impopulares pelos governos nacionais.
• Tendências sociais: faixa etária da população, quanto maior o percentual de idosos maior a vulnerabilidade aos eventos climáticos (ondas de calor, por exemplo). Quanto menor o percentual de pessoas em idade ativa de trabalho, menores as condições de suportar um crescimento da população dependente. Nestas circunstâncias, o fundo alocado para adaptação às mudanças climáticas será restringido.

O White Paper, documento publicado em 2009 pela União Européia (UE), é um exemplo de planejamento na área de adaptação às mudanças climáticas. A UE tem como objetivo uma orientação integrada de políticas estratégicas top-down para integrar a adaptação em políticas setoriais e atividades botton-up construindo capacidade adaptativa e ações de implementação.

Em muitos países, a adaptação começa com o diagnóstico das necessidades, organizando programas de pesquisa para aumentar a base do conhecimento, identificando instrumentos financeiros e de política, bem como as áreas de cooperação. Desenvolver programas de execução, em conexão com planos de integração da adaptação com instrumentos políticos e econômicos existentes e mecanismos de monitoramento, é um desafio político. Assim, somente um pequeno número de medidas de adaptação é encontrado considerando explicitamente os cenários das futuras mudanças climáticas.

Para Isoard (2011), a integração da adaptação nas políticas setoriais é crucial, variando de país para país e entre setores. Há também uma forte necessidade de ferramentas de comunicação que aprimorem o compartilhamento de informações, que difere amplamente entre os países, suprindo a falta de consciência tanto sobre os aspectos da adaptação quanto sobre os aspectos multidimensionais do assunto – múltiplos setores, escalas, regiões, comunidades e pessoas interessadas (representações de diversos níveis, ONGs ambientais e de negócios, cientistas etc).

Portanto, direcionar os processos de tomada de decisão, considerando a mudança climática mais sistematicamente nos planos de gestão, representa uma estratégia que segue uma abordagem proativa, de precaução e de caráter intersetorial.

 

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A inércia do sistema climático torna urgente medidas de mitigação e adaptação às mudanças climáticas. Estas já têm sido sentidas em diversas partes do globo, inclusive no Brasil. A pressão internacional para a implementação de medidas de adaptação é menor que a pressão para a mitigação, uma vez que, no primeiro caso, os efeitos das mudanças climáticas são localizados. Assim, cada país ou região deve traçar, individualmente, o planejamento e a implementação de estratégias de adaptação e, da mesma forma, o monitoramento e avaliação das medidas implementadas devem ser contínuos e levar a ajustes nas ações em andamento de acordo com os avanços científicos na área de mudanças climáticas.

Ações de adaptação reativas, ou seja, aquelas que tomam curso após a ocorrência do fenômeno são as menos eficazes em termos de minização dos riscos e prejuízos. O planejamento com ações antecipadas, metas, coordenação entre as diversas esferas de governo e setores representa a ação ideal.

As estratégias de adaptação devem estar entre as prioridades nas políticas de desenvolvimento, impedindo que decisões de uma área anulem as medidas de adaptação implentadas por outra. Torna-se essencial, a exemplo do realizado pela União Européia, desenvolver um plano de ação para a adaptação às mudanças climáticas que agregue medidas bottom-up e top-down.

Portanto, de todos os desafios a serem superados na implementação de políticas de adaptação às mudanças climáticas, custos financeiros, deficit de informação e outros, considera-se que o maior deles, provavelmente, é o político.

 

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Referências

AISABOKHAE, R. A.; MCCARL, B. A.; ZHANG, Y. W. Agricultural adaptation: needs, findings and effects. In: DINAR, A.; MENDELSOHN, R. (eds.). Handbook on Climate Chand and Agriculture. Cheltenham, UK / Northampton, MA: Edward Elgar, 2011. p. 327-341.

FORD, J. D.; BERRANG-FORD, L. (eds.). Climate change adaptation in developed nations – from theory to practice. London / New York: Springer, 2011. p. 3-20.

INTERGOVERNMENTAL PANEL ON CLIMATE CHANGE – Third Assessment Report – IPCC-AR3. Climate Change 2001: impacts, adaptation, and vulnerability – Summary for Policymakers. 2001. Disponível em: <http://www.ipcc.ch/ipccreports/tar/wg2/pdf/wg2TARspm.pdf >. Acesso em: 14 abr. 2015.

INTERGOVERNMENTAL PANEL ON CLIMATE CHANGE – Fourth Assessment Report – IPCC-AR4. Climate Change – Synthesis Report. 2007. Disponível em: <http://www.ipcc.ch/publications_and_data/ar4/syr/en/contents.html>. Acesso em: 31 out. 2013.

INTERGOVERNMENTAL PANEL ON CLIMATE CHANGE – Fifth Assessment Report – IPCC-AR5. Climate Change – Synthesis Report. 2014. Disponível em: <http://www.ipcc.ch/report/ar5/syr/>. Acesso em: 08 set. 2014.

ISOARD, J. Perspectives on adaptation to climate change in Europe. In: FORD, J. D.; BERRANG-FORD, L. (eds.). Climate change adaptation in developed nations – from theory to practice. London / New York: Springer, 2011. p. 51-68.

NELSON, G. C. et al. Climate Change Impact on Agriculture and Costs of Adaptation. Washington, D.C: International Food Policy Research Institute, oct. 2009 [updated].

SMIT, B. et al. An anatomy of adaptation to climate change and variability. Climate Change, v. 45, n. 1, p. 223-251, 2000.

UNIÃO EUROPEIA. Comissão das Comunidades Europeias. White Paper – Adaptation to Climate Change: Towards a European framework for action. UE: Bruxelas, 2009. Disponível em: http://eur-<lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0147:FIN:PT:PDF>. Acesso em: 31 out. 2013.

WOLF, J. Climate change adaptation as a social process. In: FORD, J. D.; BERRANG-FORD, L. (eds.). Climate change adaptation in developed nations – from theory to practice. London / New York: Springer, 2011. p. 21-32.

 

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[1] Departamento de Política Científica e Tecnológica, Instituto de Geociências da Universidade Estadual de Campinas (IG/Unicamp). Doutora em Política Científica e Tecnológica. Email: silviadcarvalho@gmail.com

[2] Departamento de Política Científica e Tecnológica, Instituto de Geociências da Universidade Estadual de Campinas (IG/Unicamp). Professor Titular. Email: furtado@ige.unicamp.br

[3] Processo Fapesp n^o 2011/12583-5.

[4] Processo Fapesp n^o 2008/58160-5.